국회예산정책처 '주요국 조세지출 관리제도'(NABO Focus 159호) — 국세감면액 39.7조→80.5조원, 미국 법정 페이고·독일 보조금 가이드라인 참고한 거시 총량통제 필요

국회예산정책처(NABO)가 2026년 5월 21일 발간한 'NABO Focus 제159호: 주요국의 조세지출 관리제도 현황 및 시사점'은 미국·영국·독일·프랑스·호주·캐나다 등 주요국의 조세지출 사전통제·성과평가 제도를 비교 분석하고 한국의 국세감면 한도제·예비타당성평가·심층평가 운용상 한계와 정책 시사점을 정리한 4쪽 분량의 정기간행물이다. 추계세제총괄과 최천규 분석관이 작성했다.

논의 배경 — 국세감면액 39.7조→80.5조원, 관리 시급성 증가

저출산·고령화에 따른 복지 수요 증가와 고용·투자 촉진을 위한 각종 세제지원의 지속적 확대로 조세지출 규모가 늘어나면서, 재정건전성 확보를 위한 조세지출 관리의 중요성이 커지고 있다.

주: 2025년은 잠정치, 2026년은 전망치. 자료: 국회예산정책처, 「2026년도 조세지출예산서 분석」(2025).

조세지출은 특정 정책 목적을 위해 비과세·감면 등 세부담을 경감해 주는 재정수단이나, 일단 도입되면 축소·폐지가 어려운 속성이 있어 체계적 관리가 필요하다는 점이 지적된다.

한국 현행 제도의 한계 — 국세감면 한도제·예타 면제·연계 미흡

우리나라는 국세감면 한도제, 예비타당성평가와 심층평가 등을 통해 조세지출에 대한 사전·사후 관리를 시행하고 있으나, 운영상 한계가 있다.

• 국세감면 한도제 — 직전 3년 평균 감면율에 연동하여 한도가 상향될 수 있는 구조라, 조세지출의 거시적 총량관리에 한계가 있다.
• 예비타당성 평가 면제 — 「조세특례제한법」 제142조제6항은 면제사유를 '경제적·사회적 상황에 대응하기 위하여 도입하려는 경우'로 포괄적으로 규정해 면제 운용이 광범위하다.
• 심층평가 결과와 조세지출 정비 간 연계 미흡 등으로 인해 조세지출 관리 효과는 제한적이다.

주요국 조세지출 사전통제 — 미국 법정 페이고, 독일 자발적 통제

조세지출은 예산 심사를 거치지 않는 내재적 한계가 있어, 미국은 거시적 총량 사전통제 장치를, 독일은 행정부 차원의 자발적 통제 강화 방식을 운용한다.

• 미국 — 조세지출 신설 시 상응하는 재원 조달을 강제하는 법정 페이고(Statutory PAYGO)를 통해 거시적 총량 통제.
• 독일 — '연방정부 보조금 정책 가이드라인'(Leitlinien der Subventionspolitik der Bundesregierung)에서 새로운 지원 정책 설계 시 '조세지출'보다 예산 통제가 투명한 '직접 재정지출'(Finanzhilfen)을 우선적으로 채택. 연방회계감사원(BRH)이 정기 성과감사로 가이드라인의 엄격한 이행을 강제. 그 결과 연방정부의 직접 재정지출은 2021년 184억 유로에서 2024년 487억 유로로 증가한 반면, 조세지출 규모는 연간 180억~200억 유로 선에서 관리되고 있다.

조세지출 성과평가 — 호주 TEIS·캐나다 GBA+·독일 SDGs·영국 5개 기준

해외 주요국은 조세지출 성과평가에 데이터 기반 심층분석과 복합 평가체계를 도입하고 있다. 공통 기준은 (1)효과성(목적 달성), (2)효율성(재정 자원 대비 경제적 편익), (3)형평성 및 표적성(특정 계층 혜택 집중 여부)이다.

독립 감사기구의 2차 평가 — 미국 GAO·독일 BRH·프랑스 감사원

행정부 1차 평가의 객관성·신뢰성을 보완하기 위해 미국·독일·프랑스는 독립 감사기구의 정기적 2차 평가 체계를 운영한다.

• 미국 감사원(GAO) — 조세지출 제도가 투입된 재원 대비 당초 목적을 달성했는지, 다른 연방 프로그램과 중복되지는 않는지를 중립적 평가기준으로 정기 성과감사.
• 독일 연방회계감사원(BRH, Bundesrechnungshof) — 행정부가 1차 평가 결과를 정책에 실제로 반영했는지를 감사. 특히 '보조금 정책 가이드라인'의 조세지출 관련 원칙들(일몰제 도입, 점진적 혜택 축소, 기후·환경 파급효과 검증 등)을 성실히 이행했는지를 2차 평가.
• 프랑스 감사원(Cour des Comptes) — 행정부의 조세지출 평가 결과 검증 및 자체평가를 통한 2차 평가를 매년 신규 재정법안 마련에 앞서 의회에 제출.

한국 정책 시사점 — 세 갈래 제언

(1) 조세지출 총량관리 강화와 효율적 운용의 조화

정부는 「2026년 조세지출 기본계획」을 통해 세수보완대책 제출 대상을 신규 감면 요청 시에서 기존 감면 연장 요청 시까지 확대함으로써 부처 단위 총량관리를 강화하려는 계획을 발표했다. 국세감면 한도제의 실효성이 미흡한 점을 감안할 때 긍정적인 조치로 평가된다.

다만 부처 단위 총량관리의 구조적 한계를 넘어 거시적 실효성을 확보하기 위해, 미국 법정 페이고(Statutory PAYGO) 사례를 참고하여 자동 시정 기능을 갖춘 실질적 총량통제 준칙의 도입도 검토할 필요가 있다. 다만 총량관리 강화가 국가정책의 효율적 운용을 저해하지 않도록 조화로운 운용 방안을 함께 모색해야 한다.

(2) 조세지출 성과평가의 다차원적 심사지표 도입

현재 한국은 예비타당성조사·심층평가·조세지출예산서 등을 통해 조세지출의 소득·기업 규모별 귀착 현황을 파악하고 있으나, 주요국과 비교 시 분배 형평성·기후영향 및 지속가능성 등 다차원적 심사지표는 미흡한 수준이다.

호주 TEIS·캐나다 GBA+를 참고하여 마이크로데이터 기반의 실질 귀착분석을 고도화하고, 독일의 기후영향·지속가능성 평가 요소를 참고하여 예비타당성 평가·심층평가 지표를 다양화하는 등 조세지출 성과를 다각도에서 평가하는 방안을 검토해야 한다.

(3) 조세지출 성과평가의 독립적 외부 검증체계 강화

현재 한국 조세지출 성과평가는 행정부 중심으로 이루어지고 있어 평가결과의 객관성과 신뢰성을 충분히 담보하기 어려운 상황이다. 미국 등의 사례를 참고하여 독립 기구에 의한 성과감사를 정례화하고, 그 결과를 국회 상임위원회 심의와 연계하는 제도적 환류 체계를 강화할 필요가 있다.

시사점

부처 단위 총량관리의 구조적 한계를 넘어 거시적 실효성을 확보하기 위해, 미국 법정 페이고(Statutory PAYGO) 사례를 참고하여 자동 시정 기능을 갖춘 실질적 총량통제 준칙의 도입도 검토할 필요가 있다.

NABO는 80조원에 달하는 국세감면 규모가 '축소·폐지가 어려운' 속성을 띠는 만큼, 한국이 그간의 부처 단위 사전통제·행정부 중심 성과평가 체계를 넘어 (1)거시 총량통제 준칙, (2)분배·기후·지속가능성 등 다차원 심사지표, (3)독립 감사기구 정례 2차 평가의 세 갈래로 제도를 보강해야 한다고 본다. 이번 보고서는 154호(2026년 4월 23일 발간, '2026년 조세지출 기본계획 주요 내용 및 시사점')의 후속 분석으로, 향후 국회 「조세특례제한법」 개정 논의와 2027년 조세지출 기본계획 수립의 분석 기준선으로 작용할 전망이다.